افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی عمدتاً رویکردی حسابداری است / دولت یازدهم مقید به انضباط پولی است

به گزارش نمایه بانک ، به نقل از روابط عمومی بانک مرکزی، چندی پیش یکی از خبرگزاری ها با انتشار گزارشی تحت عنوان « گزارش غیرمحرمانه بانک مرکزی/"دولت روحانی" تنها در یک فقره ۱۱۰ هزار میلیارد تومان بدهی برجا گذاشت » به افزایش بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی به سیستم بانکی در دولت یازدهم اشاره کرده است. در گزارش زیر تلاش می شود، ادعاهای مطرح شده در یادداشت مورد اشاره به صورت خلاصه مورد بررسی قرار گیرد. هر چند که بانک مرکزی به کرات، دلایل رشد بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی (شامل بانک مرکزی و شبکه بانکی) را به تفصیل بیان کرده است، لیکن برخی از خبرگزاری‌ها بدون اعتنا به توضیحات مستدل بانک مرکزی در این زمینه و استفاده جهت‌دار از متغیرهای اسمی اقتصادی، همچنان به رویکرد غیرحرفه‌ای خود در انعکاس تحلیل‌های غیرکارشناسی از روند متغیرهای پولی ادامه می‌دهند. به منظور بررسی دلایل رشد بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی، می‌بایست تغییرات بدهی دولت به تفکیک بانک مرکزی و بانک ها مورد مداقه قرار گیرد.

کل تغییر در مانده بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی در یک دوره 44 ماهه (خرداد 1392 تا بهمن 1395) معادل 1114.4 هزار میلیارد ریال است که از این میزان، 77.2 درصد (860.1 هزار میلیارد ریال) مربوط به افزایش بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی و 22.8 درصد (254.3 هزار میلیارد ریال) مربوط به افزایش بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی بوده است. هر چند که بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی نیز افزایش قابل توجهی داشته که در ادامه به دلایل آن اشاره خواهد شد، لیکن دلیل عمده افزایش بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی را باید در افزایش قابل توجه بدهی این بخش به شبکه بانکی جستجو کرد. 
افزایش بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی به عنوان نمادی از سلطه مالی دولت واقعیتی انکارناپذیر است؛ لیکن نسبت دادن این افزایش به عملکرد دولت یازدهم بدون توجه به پویایی‌ها و دلایل تغییر بدهی بخش دولتی به بانکها، نوعی استفاده غیرحرفه‌ای و جهت‌دار از آمار مزبور است که عمدتاً با اهداف و اغراض غیرکارشناسی صورت می‌گیرد. بررسی دلایل و ریشه‌های رشد بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی نشان می‌دهد که عمده افزایش متغیر مزبور از نتایج روشن سلطه مالی دولت‌های نهم و دهم بر شبکه بانکی بوده است. بدهی بخش دولتی به شبکه بانکی به دو بخش بدهی دولت و شرکتهای دولتی طبقه‌بندی می‌شود. بررسی اجزای بدهی دولت به بانکها نیز نشان می‌دهد که مهمترین جزء این بدهی، سرفصل مطالبات بانکها از دولت است که علی‌رغم عدم اعطای تسهیلات جدید به دولت، همواره در حال افزایش بوده است. بنابراین ضروری است که ابتدا اجزای سرفصل مطالبات از دولت شناسایی شده و عملکرد دولت‌های مختلف مورد بررسی قرار گیرد. بنا به اصول و تعاریف حسابداری اعلام شده به بانکها،‌ سرفصل مطالبات از دولت، سرفصل جامعی است که علاوه بر بدهی‌های مستقیم دولت، شامل آن بخش از مطالبات بانکها از بخش‌های دولتی و غیردولتی می‌باشد که از سوی دولت تضمین شده ولی در زمان مقرر تادیه نشده‌اند. بر همین اساس، رسوب حجم بالایی از اوراق مشارکت دولتی (که زمان انتشار آنها عمدتاً به قبل از سال 1392 بر می‌گردد) و بدهی بسیار بالای دولت به بانک مسکن بابت سود تعهد شده دولت در زمینه طرح مسکن مهر از جمله موارد بسیار مهمی هستند که بخش قابل توجهی از مانده و تغییر در مانده سرفصل مطالبات بانکها از دولت را توضیح می‌دهند. علاوه بر رسوب اوراق مشارکت و بدهی دولت بابت طرح مسکن مهر، بخش قابل توجه دیگری از سرفصل مطالبات از دولت شامل اصل و سود تعهدات و تضمین‌هایی است که دولت‌های مختلف (بویژه دولت‌های نهم و دهم) در قبال تسهیلات متعدد نسبت به بانکها ارائه داده و بانکها نیز به محض سررسید و عدم تأدیه آن توسط اشخاص حقیقی و حقوقی گیرنده تسهیلات، مرتباً مبالغ اصل و سود آن را در حساب سرفصل مطالبات از دولت ثبت می‌کنند. بدیهی است بخشی از افزایش بدهی دولت به بانکها نیز ناظر بر جرایم (وجه التزام) تسهیلات پیش‌گفته است که بصورت مستمر در سرفصل مطالبات از دولت انباشت می‌شود. بنابراین، مشاهده می‌شود که عمده مانده و تغییر در مانده بدهی دولت به بانکها صرفاً ناشی از بی‌انضباطی‌های صورت گرفته در نیمه دوم دهه 1380 و اوایل دهه 1390 است و ارتباطی به عملکرد دولت یازدهم ندارد.
در ادامه به بررسی بخش دیگری از بدهی بخش دولتی به سیستم بانکی (بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی) پرداخته می‌شود. بر مبنای مستندات قانونی موجود در خصوص ممنوعیت استقراض دولت از بانک مرکزی این شائبه بوجود می‌آید که با افزایش صورت گرفته در بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی، این بخش از انضباط مالی برخوردار نبوده و از منابع بانک مرکزی جهت تأمین مالی خود استفاده کرده است. به منظور تبیین این مسئله و شناسایی دلایل این افزایش، ضروری است اجزای تشکیل‌دهنده بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی با دقت و با جزئیات مورد کنکاش قرار گیرد؛ چرا که عدم توجه به تحولات اجزای متغیرهای پولی و اتکای صرف به ارقام کلی آن‌ها می‌تواند تحلیل‌های نادرستی را به همراه داشته باشد. بررسی اجزای بدهی دولت به بانک مرکزی نشان می‌دهد که عامل اصلی افزایش 168.4 هزار میلیارد ریالی این متغیر طی دوره 44 ماهه منتهی به بهمن 1395، افزایش قابل توجه اسناد به تعهد دولت (105.7 هزار میلیارد ریال) و افزایش استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه (46.4 هزار میلیارد ریال) بوده است. اسناد به تعهد دولت، اسنادی است که بابت مطالبات بانک مرکزی از دولت از طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی به وثیقه جواهرات ملی تعهد شده و به موجب ماده 8 قانون پولی و بانکی کشور (مصوب سال 1351) به عنوان پشتوانه اسکناس‌های منتشره منظور گردیده است. بخشی دیگر از اسناد به تعهد دولت مربوط به سفته‌هایی است که از سوی بانک مرکزی و به نیابت از دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان سهمیه دولت نزد صندوق بین‌المللی پول به امانت گذارده می‌شود. افزایش بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی که از این محل ناشی می‌شود، به معنی افزایش پایه پولی نیست؛ چراکه در در قبال افزایش این متغیر، پول جدیدی به اقتصاد کشور تزریق نمی‌شود. به لحاظ حسابداری نیز، افزایش در خالص بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی ناشی از تغییرات اسناد به تعهد دولت، با افزایش سایر بدهیهای بانک مرکزی (و به تبع آن کاهش خالص سایر اقلام بانک مرکزی) خنثی شده و از این منظر پایه پولی متأثر نخواهد شد. بنابراین تغییرات این متغیر عمدتاً ماهیتی حسابداری داشته و صرفاً یک جابه‌جایی میان اجزای پایه پولی محسوب می‌شود. از این‌رو ضروری است در تحلیل تغییرات بدهی دولت به بانک مرکزی به این موضوع مهم توجه شود. 
از سوی دیگر و بر اساس تبصره (1) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت که به ماده 24 قانون محاسبات عمومی کشور الحاق گردیده است، هر ساله دولت می‌تواند معادل 3.0 درصد از بودجه عمومی را بصورت تنخواه‌گردان از منابع بانک مرکزی استقراض کرده و آن را در پایان سال تسویه نماید. هر چند که میزان تعیین شده 3.0 درصدی در قانون همواره ثابت است، لیکن همراه با افزایش رقم کل بودجه عمومی کشور، ظرفیت استفاده قانونی دولت از تنخواه‌گردان خزانه نیز افزایش می‌یابد. مضافاً به دلیل افت شدید قیمت نفت و کاهش درآمدهای دولت از این محل، در سالهای اخیر استفاده دولت از ظرفیت‌های ماده قانونی مزبور بیشتر شده است.
بررسی تغییرات صورت گرفته در خصوص افزایش میزان استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه در یک دوره 44 ماهه (خرداد 1392 الی بهمن 1395) نیز نشان می‌دهد که 27.6 درصد (46.4هزار میلیارد ریال معادل تفاضل 85 هزار میلیارد ریال حساب تنخواه گردان خزانه در بهمن 1395 نسبت به رقم 38.6 هزار میلیارد ریالی آن در پایان خرداد 1392) از کل تغییر بدهی دولت به بانک مرکزی در دوره فوق‌الذکر (168.4 هزار میلیارد ریال) به افزایش ظرفیت استفاده قانونی دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه مربوط بوده است. نگاهی به میزان استفاده دولتهای مختلف از حساب تنخواه‌گردان نیز نشان می‌دهد که این میزان استفاده همواره در ماههای میانی سال وجود داشته و در پایان سال تسویه می‌شود. برای مثال میزان استفاده دولت در پایان بهمن 1394 نیز معادل 81.5 هزار میلیارد ریال بود که در پایان سال بطور کامل تسویه و صفر گردید. همچنین ظرفیت استفاده دولت از منابع تنخواه‌گردان خزانه در سال 1395 معادل 100.6 هزار میلیارد ریال بوده که بر اساس مدارک موجود در پایان سال گذشته بطور کامل تسویه شده است. در مجموع و با عنایت به توضیحات فوق می‌توان گفت که استفاده دولت از حساب تنخواه‌گردان خزانه امری معمول و قانونی در رابطه بین دولت و بانک مرکزی محسوب شده و به هیچ عنوان و در هیچ دوره‌ای استفاده از این معبر قانونی به عنوان بی‌انضباطی دولتها تلقی نمی‌گردد. 
همانگونه که اشاره شد، از مجموع 168.4 هزار میلیارد ریال افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی در دوره 44 ماهه مورد بررسی، 105.7 هزار میلیارد ریال (62.8 درصد) مربوط به اسناد به تعهد دولت و‌ 46.4 هزار میلیارد ریال (27.6 درصد) مربوط به حساب تنخواه گردان خزانه بوده و صرفاً معادل 16.3 هزار میلیارد ریال (9.7 درصد) مربوط به سایر بدهی های دولت بوده است. بررسی تغییرات سایر بدهی های دولت به بانک مرکزی در دوره مورد بررسی نیز نشان می‌دهد که این افزایش نیز ریشه در مابه‌التفاوت نرخ خرید مرجع و مبادله‌ای مربوط به اقلام اساسی و دارو (14.9 هزار میلیارد ریال) در روزهای آغازین تصدی دولت یازدهم و تصمیمات دولت قبل داشته و به هیچ عنوان به معنی استقراض دولت یازدهم از منابع بانک مرکزی قلمداد نمی‌شود.
در پایان خاطر نشان می‌سازد تحولات اجزای بدهی دولت به شبکه بانکی و بانک مرکزی و کنکاش در اجزای تشکیل‌دهنده آنها در دوره 44 ماهه منتهی به بهمن 1395 نشان می‌دهد که اولاً بخش عمده‌ای از تغییرات بدهی دولت به سیستم بانکی ریشه در عملکرد دولتهای نهم و دهم داشته و دولت یازدهم هیچ گونه‌ بی‌انضباطی در این زمینه نداشته است. ثانیاً بخش قابل توجهی از افزایش بدهی دولت به بانک مرکزی عمدتاً رویکردی حسابداری است که به هیچ عنوان به معنی استقراض دولت از بانک مرکزی محسوب نشده و واجد آثار پولی بر پایه پولی نخواهد بود. افزون بر موارد مزبور و با توجه به مستندات قانونی موجود در زمینه استفاده دولتها از حساب تنخواه‌گردان خزانه و الزام قانونی آنها به تسویه آن در پایان سال، همه دولت‌ها میزان استفاده از حساب تنخواه‌گردان خزانه را در پایان سال تسویه می‌کنند و از این رو مقایسه ارقام بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی (بطور خاص بدهی دولت به بانک مرکزی) در ماه‌های میانی سال با ارقام پایان سال نیز نمی‌تواند ملاک مناسبی برای ارزیابی رفتار مالی دولت تلقی شود.